书刊导览 | 《国土空间规划国际比较——体系·指标》（一）
以下内容来自中国建筑工业出版社2018年12月出版的《国土空间规划国际比较——体系·指标》，经中国建筑工业出版社授权转载。为保持转载部分的完整性，标题及图表序号有改动。
1 国家空间规划体系的内涵和类型
20世纪80年代以来，西方发达国家的规划理论和实践更加关注空间发展的整体性和协调性，重新回归以物质空间规划为主要内容的规划体系，并在原有物质规划的基础上，更加注重经济目标、社会目标和环境目标，欧盟为了避免各国城乡规划体系称谓不同，将这种具有整合和协调功能的规划称为空间规划（Spatial Planning），这种规划具有综合性、协调性和战略性，逐步成为其他国家对不同地域层次规划体系的统称。
国家空间规划体系是一个国家工业化和城镇化发展到一定阶段，为协调各类各级空间规划的关系，实现国家竞争力、可持续发展等空间目标而建立的空间规划系统。对于大多数国家而言，国家空间规划是国家完善市场体系，提高竞争力，进行宏观调控不可缺少的手段，是中央政府站在国家立场，防止和纠正完全自由经济体制下市场失灵、进行政府干预的一种手段。由于各国的整治、经济、社会发展历程和现状不同，空间规划体系的建立初衷、管制手段、主要内容和实施效果均不尽相同，本研究尝试从不同的视角出发，对各国的空间规划体系进行分类（表1）。
表1 空间规划体系分类
2 空间规划体系的形成机理
各国家形成的不同类型的空间规划体系的影响因素多样，作用机制复杂，通常是各种内外因共同作用的结果。政权组织形式、规划和法律传统、行政区划、内部和外部的经济社会发展形势，以及空间规划体系建立的时间长短都可能成为影响因素，这些因素在具体作用过程中有强有弱，并相互影响。
因此，空间规划体系的形成机理是一个复杂的问题。比如，以规划内容为标准所分的四类空间规划体系—区域经济发展政策型、综合型、土地利用型、城市设计与环境美化型，分析其形成机理如图1所示。
图1 以规划内容为分类标准空间规划体系的形成机理
3 美国的空间规划体系
3.1 研究背景
美国位于北美洲中部，国土面积约962万k㎡，由50个州，1个直辖特区，5个岛屿自由邦和十多个其他远洋小岛组成，截至2013年，美国人口约为3.1525亿人。美国是世界最发达的自办主义国家之一，在经济、文化、工业等领域都处于全世界领先的地位（图3）。
图3 美国行政区划图
下面从经济模式、权力构成、文化特征、法律制度等方面分别进行叙述：
（1）经济模式
美国经济模式，就是所谓的消费者导向型市场经济模式，又称“自由主义的市场经济”，它十分强调市场力量对促进经济发展的作用，政府进行调控与否往往是以是否有利于消费者利益为目标，政府的公共政策倾向于取悦民众。
对于国家经济宏观调控，没有国家层面上的计划经济，但是有完善的宏观经济调控体系。依托美国的行政架构，美国实行联邦、州和地方的三级政策预算管理体系。联邦政府可以凭借其财力，对州和地方的发展进行干预与影响。联邦政府实施对地方控制的手段在本质上是经济手段，而不是行政手段。
美国空间体系规划的编制与运作巧妙利用了联邦政府的“经济平衡”和“经济干预”。在规划运作中以基金引导为主，法规控制为辅。联邦、州和地方政府的每一个政策的出台往往都有明确的经济机制，采用基金、贷款等方式进行激励。因此，空间规划体系表现出来一个各类空间规划类型多元化、网络化的组合，而不是一个自上而下的垂直结构。
（2）权利构成
同世界上其他国家相比，美国的政治生活是处于一种独特的权力结构之下，政治权利广为分散于社会各阶层之中，权力的安排不像英国、法国等级式的，而是竞争式的。美国的权力结构包括立法、行政、司法三个系统，每个系统起着各自的作用，同时又相互制约，它们是最直接的政策制定者。而参与和影响政策制定的还包括其他民间各种权力角色，例如企业界、金融界、法律界、基金会、大学、新闻界文化机构以及民间组织等。多元主义政体的本质特征是权力分散。权力多元化使得各种政治力量竞相对政府机构施加影响，力图使政策的制定符合它们的需要。
另外，多元主义政治具体表现为三个方面：其一，美国社会存在着许多力量强大的利益集团，它们能以某种有效的方式参与决策过程。其二，各重要集团之间处于一种相对均势与相互制约的状态，没有一个集团强大到足以绝对地支配其他集团。其三，各种集团之间的均势是民主社会的自然状态。美国空间规划体系在这种权利结构下有如下特点：
第一，规划体系是多元权力分配体系中的一个组成部分，也是依托立法、行政、司法相互独立和制约的权力格局进行运作的。
第二，规划体系是行为主体权力博弈的产物。这也是造成空间规划体系多元化的一个重要因素。为了适应权力的多元博弈，空间规划体系也必须取悦于不同的主体和地域而表现出多元性。
第三，规划体系形成了以“州”权力为主轴的框架。在整个权力分配中，州层面上的权力是最具实力的，形成了多元政治权力分配架构下权力的相对集中。
（3）文化特征
自由主义、多种民族文化整合创新、政府的作用更多地表现在建立和维护供私人资本进行竞争的公共环境上。
美国是世界上最大的移民国家。它地大物博，人口众多，拥有极其丰富的自然资源。它的移民在种族、民族、文化构成上最为复杂，这是它作为移民国家的第一个突出特点。
第二个突出特点是它与“母国”文化的联系最少。美国是完成资产阶级革命的第三个国家，但它是第一个最彻底完成资产阶级革命的国家，所以它和封建主义的旧文化联系最少。
美国作为移民国家的第三个突出特点是它既有杂交文化的优势，又有绚丽多彩的多元文化的优势。这种全新的杂交文化继承了各种亲本文化的优点，表现为蓬勃的生机和创新的精神。另一方面，美国文化又是一种非均质的文化。虽然它有整合程度较高的一面，但是它没有走向排除多样性、提倡整齐划一、坚持大一统的极端。
（4）法律制度
美国早期西部地区处于政府的权力管辖之外，不同的拓殖者所建立的法律制度也不同，早期定居的农场主自发组织起来保卫自己的土地，民主与法制共识，不仅维护了美国的初创价值，更重要的是维护了正常的社会和经济利益秩序，而成为整个美国社会公认的价值标准。
美国法律主体上来源于英国法。同时，又根据历史的发展和美国政治、经济、文化特点做了较多的改变。美国建国后，制定了成文的联邦宪法，但联邦和各州都自成法律体系。联邦除在国防、外交、财经政策、国际贸易和州际商业等方面外，无统一的立法权；刑事和民商事方面的立法权基本上属于各州。
历史基础造就了美国的空间规划必须建立在行为主体的广泛参与之上。同时，编制后的规划必须经过法律程序而成为法令。任何机构、团体和个人未经一定的法定程序不能随意修改。美国各类规划的运作都会经过法制化和程序化的通道来进行建构。
美国规划运作本身根植的法制化和程序化的法律社会基础，使得空间规划体系在没有全国统一的、完整的运作框架的情况下，依然能够维持正常秩序和合理运作。只要对“规划”存在争议，就必须经过法制化、程序化的渠道来解决。不会因为领导人的更迭，或者某些团体和个人的过激意见而发生变化。
3.2 发展历程
美国是先有城市后才出现的规划，城市不是规划形成的，而是市场经济的发展自发形成的。城市规划的目标是解决当时城市出现的突出问题和矛盾，所以美国城市规划的目标是治理城市而不是创造城市，城市规划当中首先考虑城市居民的需求，规划的主要内容也是围绕城市公共服务和美化城市环境。
美国的城市规划与其城市发展和政府城市政策是密不可分的。不同的阶段具有不同的特点。总的来说，先后共经历了七个阶段（图4）：
图4 美国空间规划体系的发展历程
（1）殖民地时期的移植型城镇规划（1608～1776年）
这一时期美国的城市规划传统主要沿袭欧洲宗主国的规划方法，这段时期城市规模小、空间结构简单。主要关注构建街道系统、营造公共空间，重点突出市中心的功能，例如1682年的费城规划。
（2）城市规划发展低潮期（1776～1840年）
地方政府根据州政府的有限授权维持城市内部秩序和提供基本服务，市镇会议决定城镇事务，城市人口剧增，城市服务跟不上，土地投机拍卖盛行。主要建设铁路和公路，划分街区，例如1791年朗方的华盛顿规划。
（3）城市规划学萌芽期（1840～1914年）
受到英国城市卫生改革成功的鼓舞，美国也开始对城市卫生进行调查，为卫生规划提供数据，城市卫生调查和改革使得规划人员和居民逐步产生了城市意识，直接影响了城市规划学诞生的进程。同时城市美化运动于1890年代达到鼎盛。这个运动具体包括4 个方面的内容：城市艺术（Municipal Art），市容改善（Civic Improvements），户外艺术（Outdoor Art）和古典设计（Classical Design）。城市美化运动的规划内容主要着重三个方面：市中心，街道和公园。1893 年在芝加哥举办的哥伦比亚世界博览会（the World Columbian Exhibition）标志着美国现代城市规划学的诞生。
（4）城市规划学形成期（1914～1945年）
1920年代以来，美国人口增长开始减缓，自然增长和移民日益减少。城市人口增长趋于饱和，人口迁移逐步变成城市之间的迁移，而非农村向城市的迁移。这一时期，城市逐渐变成都会区，郊区化（Suburbanization）开始出现。在此期间，城市规划进一步专业化和法制化，促进了分区规划的产生与发展。美国商务部在胡佛部长（即后来的胡佛总统）的主持下颁布了标准州分区规划法（the Standard State Zoning Enabling Act），建议各州照此实施。从此，分区规划开始盛行，变成稳定和保护财产价值的重要工具。
（5）单一资源开发规划时期（1945～1960年）
美国经历了大规模的郊区化运动中心城区衰落，就业率低下，社会贫困现象严重。为此，1954 年的联邦住房法除了要求对旧区进行重建以外，还提出了城市改造（Urban Renewal）的口号，允许将项目经费的10%用于非住房类建设，这一比例在1959 年又提高到20%。因此，城市改造将建设重点逐步从住房向非住房转移，以符合开发商和其他利益集团的要求。最后城市改造经费中非住房类建设经费的比例实际上超过50%。1956年，美国国会通过了州际高速公路法（Interstate Highway Act），开始了长达20 年的大规模州际高速公路建设，进一步加速了美国的郊区化发展。
（6）资源综合规划时期（1960～1990年）
1960年代后期，为了更好地解决区域发展问题和协调城市与区域发展之间的关系，区域规划（Regional Planning）在美国开始形成高潮。1968～1970年期间，作为区域规划机构的地方政府协会（Council of Governments，COGs）数目从100个增加为220个。全美233个大都会区都设立了各种不同类型的区域规划机构。当然，由于地方政府在土地使用方面有很大的自主权，美国的区域规划在人力、物力和财力方面一直比较弱。美国没有编制覆盖全国的区域规划，但是却有援助落后地区发展，缓解落后地区的高失业率和生态恶化状况，缩小地区发展差距的区域政策和与之配套的区域规划，最具代表性和最成功的则是“田纳西流域开发法案”。
1933年美国国会通过了“田纳西流域管理局法”，成立田纳西流域管理局（简称TVA）。经过多年的实践，田纳西流域的开发和管理取得了辉煌的成就，从根本上改变了田纳西流域落后的面貌。60年代后，随着对环境问题的重视，TVA在继续进行综合开发的同时，加强了对流域内自然资源的管理和保护，为提高居民的生活质量服务。据TVA 称，田纳西流域已经在航运、防洪、发电、水质、娱乐和土地利用等6 个方面实现了统一开发和管理。TVA 的管理也因此成为流域管理的一个独特和成功的范例而为世界所瞩目。
（7）区域可持续发展时期（1990年～）
这一时期美国规划界注重区域协调，注重环境和经济的可持续发展。经过一个世纪的实践和调整，美国的规划体系已相对成熟和稳定，美国城市规划已建立了一套完整的法制化规划体系。
1996年，RPA以《一个处在危险中的地区为题》，发表了第三次区域规划。RPA的分析表明，随着新世纪的临近，纽约的国际金融中心地位正在下降，纽约-新泽西-康涅狄格州大城市地区处于危险之中。
RPA提出5个战役（five campaigns），即植被、中心、机动性、劳动力、管理等来整合3E，提高地区的生活质量。其中，“植被”保证地区森林、分水岭、河口、农田等绿色基础设施，确立未来增长的绿色容量。“中心”致力于区域现有的市中心就业及居住的增长。“机动性”提供一个全新的交通网络，把重新得到强化的中心连结起来。“劳动力”为那些居住于中心的团体与个人提供必需的技能与联系，使他们能够融汇到经济主流之中，为此，需要通过新的途径来组织的政治机构与民众机构，并赋予它们以活力，而这就是所谓的“管理”。
3.3 编制体系
美国宪法规定美国是一个联邦制国家，各州拥有较大的自主权；实行立法、行政、司法三权分立、相互制约。因此，美国是不同层级的“中央—地方”，还是同一层级地方都存在着权力的分配、制约与监督。
美国空间规划体系的独特个性也是在这种政体中形成的。美国的空间规划涉及了联邦、州、区域、城市、县、社区等层次，并没有像欧洲国家一样形成过一个完整的、集权的、自上而下的空间规划体系，也没有一个全国各州统一的空间规划法律。美国的规划体系与行政序列的对应关系不够明显，特别是在基层县与城市层面上。规划层面上主要包括联邦、区域、州、和地方四个层面的内容。
（1）联邦
美国至今还没有进行国家级的系统的全国性国土规划，只有问题导向型的区域规划，国土规划相关内容也分散在相关规划中。整个规划体系由联邦的公共土地用途规划和区域开发规划以及有关的政策、独立的州综合规划（只有部分州）、州域内的区域规划、地方政府综合规划、公共基础设施建设计划、土地利用规划等组成。
（2）区域
美国的区域规划已有近百年的历史，包括经济规划、物质规划、社会规划和公共政策规划4个方面，主要的规划有以下3种。
①流域综合开发规划，如田纳西河流域规划；
②跨州经济区划分与建设规划，如阿巴拉契亚区域整治规划；
③大都市区规划，目前，美国已有268个大都市区，80%以上的人口生活在大都市区，其中居住在百万人口以上大都市区的人口超过总人口的一半。
（3）州
在各州通过立法规定的总体规划中，土地利用是规划的基础和重点。每一个州自行制定本州的土地规划。州土地利用规划是近年来为了实施城市成长管理政策而逐步发展起来的，它本身并不具有法律效力，而是一种政策性指导文件。州政府要求地方政府制订包括土地使用计划、公共设施建设方案及成长政策等内容在内的地方土地利用规划。
（4）地方
在美国，地方国土规划最具体、最详细。各地方国土规划主要解决的是关于当地切身利益的问题。地方制定综合规划时，必须与州规划目标相衔接。
规划行政体系分为联邦、州、地方三个层次。一般而言，城市管理机构与城市规划相关的机构的组织形式有多种形式，如：议会—市长制、委员会制和议会—行政官制等。与规划相关的行政部门及其职责如表2所示。
表2 规划相关的行政部门及其职责一览表
城市规划的编制、审批、实施和立法都是由地方政府负责，联邦通过国会法案《州分区规划授权法案标准》（1922 年）和《城市规划授权法案标准》（1928年）为各州授予地方政府规划的权利提供了可参考的立法模式。80 年来，这两部法案至今仍然是美国城市规划的法律依据和基础。
由于美国城市规划由地方政府的规划部门制定，因此各州城市规划体系并不完全相同，从总体上大致可分为三个层次与阶段：一是区域规划（Regional Comprehensive Plan）；二是城市总体规划（The Comprehensive Plan）；三是分区规划（Zoning Control）（表3）。
表3 美国城市规划体系与规划重点
3.4 内在机制
美国空间规划体系的内在机制主要包含以下五个方面（图5）：
图5 美国空间规划体系的内在机制
（1）经济繁荣发展
作为全球唯一的超级大国，美国经济的繁荣发展是通过生产力增长、包容性增长和可持续增长三个方面实现的。
生产力的主要驱动力是：创新。世界经济史表明，美国经济曾多次遇到风险或陷入困境，但美国总是率先突破难关，百年来一直保持世界第一经济大国的地位。美国不断进行体制和政策改革与创新的经验值得我们认真研究和借鉴。国与国之间的差距，最根本的是科学技术和人才素质的差距。美国能够保持科技和经济领先地位，主要受益于美国一贯重视教育和人力资源开发。美国比较重视科技研发力量的投资，注重人才的培养，并给予人才宽松自由的环境。
（2）美国自由主义的文化属性
从历史的角度来讲美国是个年轻的国家，也是一个开放度高且充满现代意识的国家。美国人的特点为：性格外露、坦率、真挚、热情、自信，办事比较干脆利落。善于长谈，谈锋甚健，并不断地发表自己的见解，注重实际，追求物质上的实际利益。在市场经营中往往会发挥自己的性格优势。同时与其他大国相比，美国政府对企业的直接干预较少，政府主要职责是为企业创造良好的经营环境。
（3）美国法律制度的完善
在联邦的构架内，每个州都保持相当的自治权，每个州都有自己的宪法，议会通过的法规以及州法院产生的一整套判例法。因此美国有五十一套法律，而不是只有一套统一的法律，五十个州各有一套法律，联邦又有一套法律。在这种制度框架下，美国形成了相对完善的法律体系，能够为市民提供具有法律保障的生活。
（4）美国职能明确的行政体系
美国是一个共和制国家，其政体是总统制共和制。“三权分立”为美国政治制度主要原则。国家权力分为立法权、行政权和司法权，三者相互独立，又相互制约。立法权属于国会（the Congress），行政权由总统行使，司法权属于最高法院。整体来说，具有明确的职能分工，可以更好地指导城市建设的各项工作。
（5）美国城市规划的指导地位
美国政府不仅从法律上确立公众参与城市规划的合法性，而且从组织机构、制度程序上保障了公众参与城市规划的实现。一是有法定的地位。从1956年美国的《联邦高速公路法》，到20世纪70年代的《国家环境政策法》，再到90年代的《联邦交通法》，均明确规定公众的知情、参与是规划合法性的前提，并对公众参与城市规划的程度、内容进行了不断深化。在美国规划协会所制定的12条道德准则中，第一条便是“为公众利益服务”；第二条是“规划中积极支持市民参与”，实施公众参与已成为美国规划师的基本职业要求和重要工作内容。美国城市规划在制定过程中，严格遵循“自下而上”的编制原则，非常注重民主化决策的程序要求，每个规划都有详细的公众参与计划，并严格加以执行。
长按识别二维码 直接购买本书
相关阅读
书刊导览 | 《城市“缩小”时代的再开发方向：识别性与可持续性》
排版：徐嘟嘟
——to be continued——